Marco Weissheimer
O Orçamento Participativo foi uma invenção que tornou Porto Alegre uma cidade conhecida internacionalmente. Criado a partir da eleição de Olívio Dutra para a prefeitura da capital gaúcha, em 1988, o OP enfrentou muitas dificuldades no início, mas logo se tornou uma experiência de participação popular que é referência até hoje. Uma das responsáveis pela criação dessa política foi Iria Charão. Militante do movimento comunitário, em 1988 trabalhava no Hospital da PUC quando foi convidada por Olívio Dutra para uma tarefa: cuidar da participação popular. Ela aceitou o desafio e passou a trabalhar na construção do OP.
Em entrevista ao Sul21, Iria Charão fala sobre esse processo de construção do Orçamento Participativo, dos problemas e da desconfiança inicial, da criação de uma política pública que se tornou, acima de tudo, um espaço construtor de cidadania, solidariedade e conhecimento. Segundo ela, uma experiência que começou praticamente do zero:
Tem muita gente que hoje escreve sobre aquela época e diz que nos baseamos nisto ou naquilo, na experiência de Pelotas com Bernardo de Souza, ou na experiência de uma cidade de Santa Catarina. Vou dizer com toda franqueza: eu não me baseei em absolutamente nada disso. Eu apenas recebi uma tarefa do partido pra fazer.
Iria Charão segue participando das assembleias do OP em sua região e vê com preocupação a transformação do espaço em encontros meramente reivindicatórios. O OP, diz ela, foi uma grande escola popular:
O conhecimento foi fazendo com que as pessoas se abrissem mais, fossem mais solidárias e enxergassem que outras regiões da cidade precisavam muito mais do que a sua naquele momento. Esse é um legado importante que infelizmente está morrendo agora, pois está reinando o “farinha pouca, o meu pirão primeiro”.
SUL21: Quando e como o Orçamento Participativo entrou na tua vida?
Iria Charão: Em 1988, quando ganhamos a eleição para a prefeitura de Porto Alegre, tínhamos no programa de governo o compromisso de que o povo participaria das decisões do governo municipal, de que haveria participação para a elaboração do orçamento. Mas não era nada muito desenvolvido. Eram meia dúzia de frases que falavam da importância da participação do povo, mas nada mais que isso. Não tínhamos uma fórmula nem um método de como iríamos fazer. Naquela época, todos nós acreditávamos no socialismo. A gente tinha um grupo idealista e sonhador que achava que iria mudar o mundo a partir dali. Ganhamos a eleição e aí o desafio era fazer.
SUL21: O que você fazia na época?
Iria Charão: Eu trabalhava no Hospital da PUC. O Olívio me chamou para trabalhar no governo e eu disse para ele: o que é que eu posso fazer, não entendo nada de administração. Ninguém entendia, na verdade. Era a primeira experiência. Nós fomos cobaias daquela administração. Ele me disse que me queria cuidando da participação. Vamos lá, então, eu disse. Era assim mesmo, meio à moda diabo. Eu e o Gildo Lima fomos trabalhar na coordenação de relações com a comunidade e a Geci Prates ficou cuidando da parte sindical. Tem muita gente que hoje escreve sobre aquela época e diz que nos baseamos nisto ou naquilo, na experiência de Pelotas com Bernardo de Souza, ou na experiência de uma cidade de Santa Catarina. Vou dizer com toda franqueza: eu não me baseei em absolutamente nada disso. Eu apenas recebi uma tarefa do partido pra fazer.
Em 1989, o Clóvis Ilgenfritz era o Secretário do Planejamento e era o Planejamento que fazia o orçamento municipal. O Clóvis ficou encarregado disso e eu acompanhei as primeiras tratativas, desde o início. Como fazer, como começar? Nós reunimos as lideranças comunitárias para expor a elas qual era a nossa vontade. A gente já vinha fazendo isso no cotidiano. Havia uma prática na prefeitura até então, pela qual as lideranças marcavam audiência com o prefeito. Tinha associação de moradores à revelia. Chegava a ter duas em uma mesma rua. Nós tomamos a decisão de que, ao invés de atender os presidentes de associações de bairros, nós iríamos ao encontro das pessoas. O meu trabalho aí foi dizer isso para as pessoas. Em apenas um mês e meio de trabalho eu tinha recebido umas 250 solicitações de audiências com o prefeito.
Naquela época, as associações de moradores eram todas registradas na prefeitura. O prefeito é que assinava a prestação de contas das associações. Era um absurdo. Nós acabamos com isso e, no início, as pessoas não gostaram muito. Havia mais de 200 associações de moradores em Porto Alegre. Nós pedimos que eles reunissem as pessoas que o prefeito iria falar com elas na comunidade. Com essa medida, muitas agendas caíram pois havia muita associação de fachada e aqueles que não conseguiam reunir povo para receber o prefeito. Dissemos então que o povo iria deliberar sobre o orçamento, que poderia apresentar demandas e que essa seria uma nova forma de relacionamento do governo com a população.
A nossa primeira proposta de orçamento foi apresentada na Câmara num prazo já meio limite. Eu vinha do movimento comunitário, de mobilizações de ocupações de prédios públicos, essas coisas. Então a gente conhecia muitas lideranças comunitárias e as chamamos para conversar sobre o orçamento. Aí apresentamos uma proposta que foi absolutamente detonada por essas lideranças. Acharam que era uma proposta goela abaixo, que dissemos que iríamos discutir com o povo e não estávamos fazendo isso…
SUL21: Era uma proposta de orçamento?
Iria Charão: Não, era uma proposta de processo de discussão do orçamento. Até hoje eu costumo dizer que ele é um processo, que não tem uma forma pronta e acabada. Ele vai se remodelando no caminho. O pessoal não gostou muito, mas a gente colocou que havia o problema do prazo, do tempo, e eles aceitaram, sob a condição de que na próxima vez seria melhor discutido. Aí nós fomos para as regiões. Na época, Porto Alegre tinha uma regionalização absurda. As regiões eram imensas.
Nós preparamos uma forma de apresentar a nossa proposta, comparando o orçamento público com o orçamento doméstico, o salário com os impostos. Não era só um processo onde as pessoas iam dizer “quero calçar minha rua, melhorar minha escola e o transporte”; para nós era uma questão de entendimento e de protagonismo.
No início, as pessoas chegaram um pouco desconfiadas, pois a relação com a prefeitura sempre tinha sido clientelista até ali. Era uma relação direta. Muitos presidentes de associações eram cabos eleitorais. As pessoas brigavam com o vizinho e fundavam outra associação, ganhavam “ajuda” do governo, papel, caneta, essas coisas. Era um verdadeiro balcão de negócios.
Para mudar esse quadro, nós decidimos ir para as ruas e ouvir as pessoas para montar um processo de participação. Nosso primeiro erro teve a ver com a nossa vontade imensa de mudar. Nós dissemos para o povo: vocês vão dizer o que precisam. A periferia naquela época era completamente abandonada, havia muito esgoto a céu aberto. Na campanha eleitoral nós dissemos que o transporte seria prioridade. Na verdade, quando fomos ouvir as pessoas, o transporte não se manifestou como prioridade. Apareceu em terceiro lugar. A grande prioridade da população era saneamento básico.
Recebemos uma avalanche de demandas. As pessoas precisavam de tudo e não tinham muita noção do que era competência municipal, estadual ou federal. Então as coisas eram muito umbilicais, muito a “minha rua”. Fomos trabalhando esse conceito, reconhecendo que a rua de cada um é o lugar mais importante – e eu acredito nisso até hoje -, mas que ela faz parte de um bairro, que faz parte de uma região, que faz parte de um Estado, que faz parte de um País, que faz parte de um continente que, por sua vez, faz parte do planeta. Portanto, precisamos de muitas coisas no cotidiano, mas temos que pensar que para mudar essas coisas não podemos fazer isso só na nossa rua, precisamos levar em conta um contexto mais amplo que envolve questões como a do meio ambiente que atinge hoje todo o planeta. Na época as pessoas não se importavam muito com isso.
Esse processo de participação era também uma grande escola popular, de aprendizado, protagonismo e de construção de uma grande rede de solidariedade entre as pessoas. O conhecimento foi fazendo com que as pessoas se abrissem mais, fossem mais solidárias e enxergassem que outras regiões da cidade precisavam muito mais do que a sua naquele momento. Esse é um legado importante que infelizmente está morrendo agora, pois está reinando o “farinha pouca, o meu pirão primeiro”. Aquela rede de solidariedade que se formou nos primeiros anos está um pouco esquecida.
SUL21: Então, no início, havia uma certa desconfiança entre a população que rapidamente evoluiu para a confiança?
Iria Charão: Na verdade, a credibilidade do Orçamento Participativo só virá no segundo semestre de 1990. É bom não esquecer que estamos falando da aplicação de 1%, 2% do orçamento do município, o que é uma gota d’água no oceano. Só para dar um exemplo, quando tratamos da pavimentação, na hora de dividir os recursos disponíveis dava 500 metros de pavimento para cada região. Aí foi preciso definir prioridades. Vamos pavimentar onde? E as pessoas começaram a escolher: de frente à parada do ônibus, pois senão o ônibus não sobe em dia de chuva; na frente da escola ou na frente do posto de saúde e assim por diante. As pessoas começaram a entender que não tinha dinheiro pra tudo. Isso foi muito explicado no primeiro ano. De onde vem o orçamento municipal, quais os impostos, por que era importante pagar imposto. O IPTU representava cerca de 8% da arrecadação do município.
Então aos poucos fomos trabalhando essa questão do conhecimento, falando como era importante a participação da população para ajudar a criar novas políticas. Nós estimulamos muito o movimento organizado neste período, as associações de moradores e alguns conselhos populares que já existiam. A partir dali as pessoas multiplicavam o que recebiam de conhecimento e de novas informações. O esquema que funcionava até então era assim: o líder, que às vezes não era tão líder assim, detinha toda informação, sabia como tramitar uma questão na prefeitura ou nos gabinetes de vereadores, e não abria muito para outras pessoas se apropriarem desse conhecimento. Havia algumas exceções, mas essa era a regra. Com o Orçamento Participativo, as pessoas começaram a participar de um novo processo que envolvia decisão coletiva.
Quando o nosso primeiro orçamento foi entregue, em 1989, as pessoas foram para a Câmara para evitar que os vereadores fizessem emendas e destruíssem o que elas tinham construído junto com o governo municipal. Aí houve uma polêmica que, para nós, já era uma questão vencida envolvendo a relação entre a democracia representativa e a democracia participativa.
SUL21: Os vereadores não gostaram muito da novidade…
Iria Charão: Os vereadores berraram. Na época, o Olívio foi para a Câmara antes de iniciar o processo do OP e convidou todos os vereadores a participar do mesmo. Mas nós tínhamos oposição até interna, dentro do PT, o que mais tarde iria se repetir também em nível estadual e federal. O processo das conferências das cidades, que eu coordenei em nível federal, também enfrentou essa resistência interna. De qualquer maneira, alguns vereadores do PT ajudaram bastante dentro de suas comunidades. Outros que eram contra no início foram mudando de posição. As pessoas começaram a se perguntar: como é que um cara do PT vai ser contra o Orçamento Participativo?
SUL21: Desde o início esse processo foi batizado de Orçamento Participativo?
Iria Charão: Sim. Hoje, eu prefiro trabalhar esse processo como participação popular nas políticas públicas do governo, pois se criaram políticas públicas com a participação popular. Se batizamos só como “orçamento” isso restringe o processo à pavimentação de ruas, a instalação de esgoto e a outras obras, quando, na verdade, trata-se de algo muito mais amplo. O OP criou e estimulou cidadania, não foi só um processo de escolha de obras na minha rua. As pessoas foram se modificando, criaram-se novos hábitos na relação da população com o governo municipal. O que ajudou muito é que o prefeito acreditava muito nessa ideia, e segue acreditando. Quando as pessoas vinham até ele por outros meios para tentar conseguir coisas “por fora”, ele dizia que havia um processo de discussão do orçamento e que era preciso ir até às assembleias para fazer essa discussão. Então, o que eu falava para a população era a mesma coisa que o prefeito dizia para as pessoas com quem tinha contato em audiências. Havia uma grande sintonia e ele não abria mão disso. Acho que isso ajudou bastante.
Quando saiu o nosso primeiro orçamento, o investimento era mínimo, em torno de 2%, se não me engano. Não era nada. Era só vontade mesmo. Muitíssima vontade e pouquíssimo dinheiro. Em função disso, é claro que não conseguimos começar nada no ano seguinte. As pessoas começaram a participar no início do ano e achavam que até o fim do ano suas demandas estariam atendidas. Até entenderem que estavam discutindo um orçamento que seria para o ano seguinte levou um tempo. As pessoas tinham pressa, pois a demanda represada era muito grande. Como consequência dessa demora, o processo do OP em 1990 foi um fracasso total de público. As pessoas não foram e disseram que aquilo era uma enganação, que nada do que tinham discutido estava sendo feito, etc. Quando houve a condição de investimento, o governo buscou as demandas de 1989 que tinham sido definidas pelas comunidades. Aí a situação se reverteu completamente. As pessoas viram que o que tinham discutido estava começando a se tornar realidade. Aí explodiu o processo. As pessoas passaram a acreditar, de fato, no OP.
Na verdade, nem a população nem os militantes sociais que participam de um processo como este, se dão conta do que está acontecendo no momento. Só vão se dar conta depois que estão fazendo história. O que nós estávamos fazendo era redesenhar a cidade. Se olharmos para essa região aqui (rua Manoel Elias, perto da FAPA), a Protásio Alves era uma faixinha, a Antônio de Carvalho idem, a Manoel Elias era o fim do mundo, ninguém queria vir morar aqui, a faixa preta da Cavalhada também era uma faixinha. Essas eram demandas do poder público. A gente discutia e disputava com a população. A nossa obrigação era pensar a cidade estrategicamente também, pensar a mobilidade urbana que na época não era um tema muito discutido. Nós dizíamos era importante calçar as ruas, mas também era importante garantir fluxo de trânsito. Assim, nós fizemos o alargamento da Antônio de Carvalho, da Protásio, da Manoel Elias, a Terceira Perimetral, a reforma do Mercado Público (já na gestão do Raul). Tudo isso teve início lá no OP, onde discutimos que as demandas que as pessoas traziam eram importantes, mas que algumas grandes obras também eram.
Quando nós propusemos o aumento do IPTU, em 1990, as pessoas foram para a Câmara de Vereadores defender o aumento. Naquele ano, a cidade ganhou uma nova planta de valores e nós fizemos uma grande discussão sobre a questão do IPTU. O Verle (João Verle) era o secretário da Fazenda e foi para as assembleias explicar para a população como se formava o orçamento, por que era preciso aumentar o IPTU e por que muitas pessoas nem iam pagar o imposto. Porto Alegre era muito irregular em termos de regularização fundiária. Ainda é, aliás, mas era muito mais. Cerca de um terço da cidade era irregular e não pagava imposto. Criou-se uma consciência entre grande parte das pessoas que participam das assembleias que era necessário pagar imposto para ter a retribuição nos serviços da cidade.
Para mim, o grande legado do Orçamento Participativo foi a consciência que as pessoas adquiriram de que a cidade é sua, de se apropriarem da cidade. Alguns hábitos mudaram. Até o governo Collares, ninguém sentava nas escadarias da prefeitura na hora do almoço ou no final de tarde. Tinha sempre guarda ali ou a prefeitura estava fechada e não havia acesso livre. As pessoas começaram a se apropriar do espaço que virou um “point” de final de tarde. Até chimarrão iam tomar ali. Foram novos hábitos de apropriação da cidade que a participação trouxe.
Eu costumo dizer que os primeiros quatro anos do OP foram um trabalho de terraplanagem, de preparo do terreno para plantar as sementes. A gente sabia que nem todo mundo iria participar. Seria uma ilusão achar que a cidade inteira iria se mobilizar para isso. Mas era importante que as pessoas soubessem que esse processo estava acontecendo na cidade. O próprio fato desse processo não ser institucionalizado por meio de uma lei nos deu liberdade de promover mudanças e melhorias a cada ano. Assim, aos poucos, fomos criando mecanismos de aprimoramento. Foi uma criação praticamente do zero. Eu não conhecia nenhum modelo anterior. A única coisa que eu sabia é que recebi a tarefa de cuidar da participação popular.
Nós fomos criando a partir das necessidades que surgiam. Um exemplo disso foram os ônibus com os conselheiros. Nós colocamos os conselheiros do OP em ônibus e fomos conhecer a cidade. Por incrível que pareça, as pessoas não conhecem a cidade onde moram. Elas conhecem a zona onde moram e algumas áreas mais próximas. Eu fiz a proposta que foi aceita. A gente dedicava um dia inteiro para isso. Um conselheiro da zona norte falava dos problemas desta área para conselheiros da zona sul e assim por diante. Foi aí que começou a rede da solidariedade. As pessoas começaram a ver os problemas do outro e se dar conta que, muitas vezes, era mais grave que o seu. Assim, abriam mão da sua demanda para aquele ano e deixavam para o ano seguinte, para que outra demanda mais urgente fosse atendida. Foi um processo de conhecimento da cidade e de construção de uma rede de solidariedade. Isso não foi fácil. Houve muito conflito. Não foi um processo cor de rosa.
SUL21: Hoje, você está trabalhando com alguma política de participação popular? Qual sua avaliação sobre o atual estágio do Orçamento Participativo?
Iria Charão: Eu participo do conselho local da unidade de saúde do meu bairro e do conselho distrital de saúde. Eu vou nas assembleias do OP na minha região. Sinto muita diferença. Eu tenho reclamado pro pessoal do próprio movimento porque virou uma coisa muito guetizada. Falei isso recentemente num painel da UFRGS para o qual fui chamada. Estão criando regras que eliminam as pessoas e estão eliminando a universalidade da participação.
SUL21: Que tipo de regras?
Iria Charão: Por exemplo, eu fui numa assembleia bem cedo pois queria me inscrever para falar sobre a saúde. Quando cheguei lá não consegui me inscrever, pois as inscrições tinham sido feitas 15 dias antes no fórum de delegados. Eu não participo do fórum de delegados. Logo, quem não participa desse fórum não pode se inscrever para falar na assembleia. Eu acho que essa regra encerra as pessoas em guetos e impede que outras pessoas se interessem em participar e renovem assim o processo todo. Não é possível que as pessoas vão para as assembleias só para bater palma. Um dia desses, uma mulher veio pedir a minha cédula para dizer em que eu tinha que votar. Fiquei muito indignada. Pediu para a pessoa errada.
Enfim, as assembleias se tornaram uma coisa só reivindicativa. Tenho acompanhado as assembleias da região Nordeste. Até tem bastante gente, mas sempre são os mesmos que falam. Eu acredito que uma das coisas mais importantes do processo do Orçamento Participativo é que as pessoas possam ir lá e expor suas ideias, dizer o que pensam, abrir os seus horizontes. Pelo que tenho visto, virou só uma coisa reivindicativa. Neste sentido, ele retrocedeu. Desde o início, trabalhou-se muito para ampliar o horizonte das pessoas, para que elas tivessem uma consciência da cidade. Hoje o que vejo são as mesmas pessoas, cobrando e cobrando. É um desfile de lamúrias. Isso acaba com o espírito do conhecimento, da troca de experiência, o que ameaça acabar com todo o processo.
